中銀文化
客戶至上、專業合作、勤勉盡責、優質高效
中銀研究 | 從某行政訴訟再審案，談注銷土地產權證的行政行為合法性審查問題
時間：2025.09.16 作者： 趙軒熠
分享到：
引 言
在土地證書中存在國土管理部門、縣（市）人民政府均加蓋印章的情形，那么國土管理部門是否是頒證行為的行政主體？是否有權利注銷土地使用證？帶著這個疑問，我們進入到案例一探究竟！
一、案情簡要
某市自然資源和規劃局認定現春豐公司（原某糧經所）持有的08-09號國有土地使用證違反《中華人民共和國土地管理法》第六十三條之規定，作出172號注銷決定，春豐公司不服，向某市人民政府申請復議。某市人民政府經復議作出政復決字［2019］9號復議決定書，維持了該處理決定，春豐公司不服，提起本案訴訟，請求撤銷該注銷決定及行政復議決定。
二、歷經訴訟程序
（一）一審程序
某縣人民法院一審查明，某市國土資源局認定1991年春豐公司與村九隊簽訂了租地合同及買賣合同，但買賣合同是不合法行為，另外查閱地籍檔案顯示，土地使用者春豐公司在申請辦理該宗土地登記時，沒有提供任何的政府批文和供地文件，該登記違反了《中華人民共和國土地管理法》第六十三條之規定。根據《某省實施〈土地管理法〉辦法》第十一條之規定，某市國土資源局作出注銷該土地使用證的決定。
某縣人民法院一審認為，該爭議土地自1991年以來一直由春豐公司占有使用，并且于1992年辦理了國有土地使用證。本案中，從某市自然資源和規劃局提交的證據材料看，當時占用該土地的原因及條件，簽訂沒簽訂書面租賃協議或買賣協議，存在不存在買賣土地的行為，所付款項性質以及在此期間就該土地是否進行過補償或賠償等事實情況不清。從1991年12月12日某鎮人民政府向某縣人民政府提交的《第九村民小組關于申請“農轉非”的報告》中的內容：“自鄉劃鎮以后，由于鎮直機關的延伸和鄉鎮企業的發展，經上級有關部門批準，又征出一部分耕地，截至目前，該村民小組的118畝耕地已被占去68.54畝。其中某糧經所占用耕地14.4畝，供銷社占用耕地15畝……”可看出當時是按政策鎮直多部門占用土地，有沒有政府統一批復文件，該報告是否得到批復及后續處理結果等證明原告違法占地的事實不清。《某省行政執法條例》第二十四條規定：“行政執法機關在調查、檢查或者核查時，行政執法人員不得少于兩人，并應當主動向當事人或者相關人員出示行政執法證……”根據上述規定，調查詢問應當堅持合法性原則，證據必須依法取得。本案中，某市自然資源和規劃局作出決定作為證據使用的詢問筆錄顯示行政執法人員為一人，違反上述法律規定。綜上，某市國土資源局作出的注銷決定，事實不清，主要證據不足，依法應予撤銷。某市人民政府在原有證據基礎上作出復議決定，維持了原決定，也屬主要證據不足，依法亦應予以撤銷。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項之規定，判決撤銷某市國土資源局作出的《關于注銷08-09號國有土地使用證的決定》和某市人民政府作出的項政復決字［2019］9號行政復議決定書。
（二）二審程序
某市中級人民法院二審查明的事實與一審一致。
某市中級人民法院二審認為：
1. 《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規定，因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。該條規定是為了維護行政法律關系的穩定性，而對當事人不服行政行為提起行政訴訟的權利進行限制，已經超過起訴期限的當事人不應當通過其他行政程序重新獲得已經喪失的訴權。本案中，1992年5月18日，原縣人民政府為某糧經所養殖場頒發了08-09號國有土地使用證，距離某市自然資源局和規劃局作出本案被訴注銷該國有土地使用證決定的時間以及距本案起訴時間均已遠超二十年，依據上述規定，從維護行政訴訟起訴制度的嚴肅性考慮，法院對該頒證行為是否合法以及該土地使用證是否應予注銷不予審查和評價。
2. 《某省實施〈土地管理法〉辦法》第十一條規定，土地登記和頒發土地證書后發現有錯登、漏登或者有違法情節的，原登記發證機關應當依法更正，收回或注銷原發土地證書，換發新的土地證書。某市自然資源局和規劃局依據該條規定，在原登記發證機關為某縣人民政府且未對本案所涉土地登記行為進行更正或處理、沒有做出換發新的土地證書的決定的情況下，作出被訴注銷決定，不符合上述法律規定的情形，應屬適用法律法規錯誤。
3. 某市自然資源局和規劃局作出被訴注銷決定，并未查清涉案土地性質、是否已被批復征用以及所涉違法占地行為是否已被查處的相關事實，認定事實不清，主要證據不足。綜上，被訴注銷決定主要證據不足，適用法律錯誤；一審法院判決撤銷被訴注銷決定及行政復議決定判決結果正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決駁回上訴，維持原判。二審案件受理費100元，由某市自然資源和規劃局、賈嶺二村組分別負擔50元。
（三）再審行政裁定
1. 再審申請及各方答辯
某市自然資源和規劃局申請再審稱：
（1）春豐公司頒發的土地證土地來源不清。1989年實施的土地登記規則第12條規定，土地登記申請者申請土地使用權登記必須向土地管理部門提交土地權屬來源證明，但辦證時沒有提交土地權屬來源證明，辦證不符合規定。
（2）農民集體所有的土地不得轉讓、出讓或出租用于非農業建設涉案土地，無論是買賣或者租賃用于非農業建設都是違法的，但1991年春豐公司和賈嶺村二組簽訂《租賃合同》《買賣合同》因違法而無效。
綜上，春豐公司租賃涉案土地用于非農建設違法，其作出的注銷決定正確，應予維持。請求撤銷一、二審判決，支持其再審請求。
春豐公司答辯稱：
（1）因涉案不動產權證的訴訟時效已超20年，不應受理申請人的注銷登記的申請。因撤銷涉案不動產權證的訴訟時效已過法律救濟期限屆滿，喪失撤銷不動產權證的勝訴權，為維護法的安定性，不能再通過注銷登記，實現撤銷不動產權證的目的，否則將損害行政機關的權威性，行政行為的穩定性。
（2）本案涉案土地系用于養殖，屬于農業用地，申請人認定的用于非農業建設沒有事實和法律依據。
（3）申請人認定涉案土地性質為集體所有錯誤。申請人作出注銷決定前，涉案土地已轉為國有，并依法取得不動產權證，因涉案地塊轉為國有，認為買賣合同無效，缺乏事實和法律依據。
綜上，請求駁回再審申請，維持原審判決。
某市人民政府辯稱：自然資源和規劃局作出的注銷決定，認定事實清楚，作出的復議決定程序合法，依法應予維持。原審判決錯誤，請求駁回春豐公司的訴訟請求。
某二村組辯稱：
（1）二組村民與春豐公司系土地租賃合同關系，不存在買賣行為。在租賃時，春豐公司因拖欠二組村民租金，發生過民事糾紛，并未與其簽訂過買賣合同。
（2）涉案土地不存在農轉非性質，二組村民也并未收到信息辦理過農轉非手續。
綜上，注銷決定認定事實清楚，適用法律準確，請求撤銷原判，維持被訴的注銷決定。
2. 再審行政裁定
某省法院經審查認為，某市自然資源和規劃局的再審申請符合法律規定的再審立案條件。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第四項、第九十二條第二款，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第一款、第一百一十八條第二款之規定，裁定如下：
（1）本案由本院提審；
（2）再審期間，中止原判決的執行。
法律依據：
《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條：當事人的申請符合下列情形之一的，人民法院應當再審：
（一）不予立案或者駁回起訴確有錯誤的；（二）有新的證據，足以推翻原判決、裁定的；（三）原判決、裁定認定事實的主要證據不足、未經質證或者系偽造的；（四）原判決、裁定適用法律、法規確有錯誤的；（五）違反法律規定的訴訟程序，可能影響公正審判的；（六）原判決、裁定遺漏訴訟請求的；（七）據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；（八）審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。
《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條：各級人民法院院長對本院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第九十一條規定情形之一，或者發現調解違反自愿原則或者調解書內容違法，認為需要再審的，應當提交審判委員會討論決定。最高人民法院對地方各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民法院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第九十一條規定情形之一，或者發現調解違反自愿原則或者調解書內容違法的，有權提審或者指令下級人民法院再審。
（四）再審行政判決
某省法院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。再審查明的事實與原審一致。某省法院認為，某市國土資源局作出的被訴行政行為法律依據不足，依法應予撤銷。
一、關于涉案國有土地證頒證的行政主體問題。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第五條規定，單位和個人依法使用的國有土地，由土地使用者向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發國有土地使用權證書，確認使用權。涉案國有土地證書的填發機關欄中加蓋有某縣人民政府公章，且某縣人民政府是法定的行政主體，故該頒證行為的行政主體是某縣人民政府。雖然在土地證書中存在國土管理部門也加蓋印章的情形，但屬于土地行政主管部門在登記頒證過程中的審核業務范疇，并非土地證書的頒發機關。
二、關于行政機關的自我糾錯問題。行政機關對已作出行政行為的自我糾錯，屬于自我監督的性質，是依法行政原則的貫徹和落實。在對原行政行為作出存在錯誤應予糾正的審核認定后，應當遵循誰行為、誰主體而誰糾錯的原則。《某省實施辦法》第十一條規定，土地登記和頒發土地證書后發現有錯登、漏登或者有違法情節的，原登記發證機關應當依法更正，收回或注銷原發土地證書，換發新的土地證書。該法規明確規定對已作出行政行為發現有誤的，由“原登記發證機關"作為糾錯主體而依法更正。本案中，某市國土資源局是土地登記的辦理部門，雖然具體負責對涉案土地登記的調查與處置，但該土地證書的頒發機關是某縣（市）人民政府，某市國土資源局作為土地行政主管部門在調查后，應當向某市人民政府呈報調查結果，由某市人民政府對以自己名義及法定職權內的土地證書作出處理決定，但某市國土資源局對不屬于其法定職權范圍內的頒證行為直接以自己名義作出處理決定，沒有法律依據，屬超越職權。
綜上，原審裁判理由不當，本院予以糾正，但某市國土資源局作出的本案被訴行政行為沒有法律依據，依法應當撤銷，裁判結果仍是撤銷被訴行政行為，本院對原審裁判結果不再變更。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第四項、第八十九條第一款第一項、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條之規定，判決如下：維持某市中級人民法院行終287號行政判決。本判決為終審判決。
三、筆者意見
（一）某市自然資源和規劃局作出注銷決定已過處理期限
行政行為是行政機關行使行政職權、進行行政管理的行為，一經作出，即產生行政法律效果。雖然行政行為的作出是單方面的，但約束力卻是雙方面的。對于當事人而言，一旦法律救濟的期限屆滿、自我放棄法律救濟手段，或者因其他情形導致法律救濟途徑窮盡，行政行為即具備不可撤銷性。行政行為在其存續期間，對于行政機關同樣具有約束力。這是由行政行為的處理性特征所決定的——過于隨意的處理是不理智和沒有意義的；從法的安定性出發，也不允許行政機關翻云覆雨、暮楚朝秦。
行政行為的約束力只存在于行政行為的存續期間。行政機關雖然受行政行為的約束，但在特定條件下可以在法律救濟程序之外自行撤銷或者廢止行政行為。當事人雖然因法律救濟期限屆滿等原因，不能再通過訴訟途徑請求撤銷或者廢止行政行為，但卻可以請求行政機關重開行政程序，對行政行為自行撤銷或者廢止。不過，行政程序的重開受到嚴格的條件限制，這些條件包括，作為行政行為根據的事實或法律狀態發生變化，行政行為作出后出現了足以推翻行政行為的新的證據。
本案中，涉案頒證行為作出于1992年，26年間任何人或組織未向人民法院提起撤銷之訴，根據《行政訴訟法》第四十六條第二款的規定，撤銷不動產權證的期限明顯已經屆滿。造成這一結果的根本原因，在于再審申請人未能正確、及時地行使訴權。再審申請人向行政機關提出注銷登記申請，但申請非基于新的事實和法律狀態，也沒有提出新的證據。在此情況下，行政機關本不應予以處理。雖然表面看來，當事人的再審請求是要求撤銷一、二審判決，維持注銷登記，而非直接要求人民法院撤銷不動產權證，但實際是通過訴訟所要達到的終極目的與直接要求撤銷并無實質不同，這就存在利用一個新的訴訟種類規避起訴期限的可能，行政機關對此不應予以立案而立案并作出注銷決定的行為不利于維護行政行為的嚴肅性與穩定性。
（二）注銷決定認定事實不清，證據不足
1. 頒證時涉案地塊用于養殖，屬于農業用地
國土資源部最新制定的《全國土地分類》和《關于養殖占地如何處理的請示》規定：養殖用地屬于農業用地。國土資源部、農業部聯合下發的《關于促進規模化畜禽養殖有關用地政策的通知》，要求各地在土地整理和新農村建設中，可以充分考慮規模化畜禽養殖的需要，預留用地空間，提供用地條件。養殖用地不僅屬于農業用地且應優先考慮。再審申請人未提供證據證明該養殖場為非農業用地。
2. 認為買賣合同無效，錯誤
《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第九條規定：“轉讓方未取得出讓土地使用權證書與受讓方訂立合同轉讓土地使用權，起訴前轉讓方已經取得出讓土地使用權證書或者有批準權的人民政府同意轉讓的，應當認定合同有效。”同理可證,雙方簽訂的買賣合同是雙方真實意思表示，以上觀點申請人在一二審庭審中予以確認。糧經所支付土地補償款后，已實際占用該地超過26年，這期間并無任何爭議。買賣合同是否有效應經有權機關依法裁判，再審申請人無權認定買賣合同的合法有效性。買賣合同未經有權機關確認無效便生效，買賣合同生效后，1992年涉案地塊轉為國有并依法取得國有土地使用權證，此時買賣合同因涉案地塊性質的改變已不存在無效情形，且已買賣合同已實際履行26年之久，故應為有效。
依法取得的權屬證明受法律保護，若事后行政機關認為申請時提交資料不符合要求，應舉證證明權屬人當初未提交相關材料，否則根據依賴保護原則，經依法頒發的權屬證明合法有效不得隨意注銷。
（三）注銷決定適用法律依據錯誤
1. 注銷決定適用《中華人民共和國土地管理法（1998修訂）》第六十三條錯誤
（1）用后生效的法律來約束在先的行為違反法不溯及既往的原則。頒證行為發生在1992年，應適用當時生效的《中華人民共和國土地管理法（1988修正）》，但該法僅有五十七條，并沒有注銷決定依據的第六十三條。直至頒證行為六年后的《中華人民共和國土地管理法（1998修訂）》才有第六十三條之規定，不能用后生效的法律來約束在先的行為。
（2）頒證行為也并不符合《中華人民共和國土地管理法（1998修訂）》第六十三條適用的要件。第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；”涉案土地在注銷登記作出26年前便轉為國有，已并非“農民集體所有的土地”；1992年涉案土地用于開辦養殖廠，其用途為農用地，不屬于“非農業建設”。故由于再審申請人作出注銷登記時涉案地塊并非農民集體所有，也并非用于非農業建設，故不符合適用《中華人民共和國土地管理法（1998修訂）》第六十三條的要件。
2. 注銷決定適用《某省實施<土地管理法>辦法》錯誤
（1）頒證行為發生時還未制定《某省實施<土地管理法>辦法（1999修訂）》，故無法適用。頒證行為發生在1992年，應適用當時生效的1987年《某省<土地管理法>實施辦法》名稱上與《某省實施<土地管理法>辦法（1999修訂）》不符，且該辦法第十一條規定：“ 集體所有的土地和全民所有制單位、集體所有制單位經營農業生產使用的國有土地，可以依法由集體或者個人承包經營，從事農、林、牧、漁業生產。”，顯然并不適用本案情形。
（2）用后生效的法律來約束在先的行為違反法不溯及既往的原則。《某省實施<土地管理法>辦法（1999修訂）》1999年12月1日施行，不能約束發生在1992年的頒證行為，故也不能適用。
（3）再審申請人并非原登記發證機關，不具有作出注銷決定的行政職權。《某省實施<土地管理法>辦法（1999修訂）》（1999年12月1日）第十一條規定：“土地登記和頒發土地證書后發現有錯登、漏登或有違法情節的，原登記發證機關應當依法更正，收回或注銷原發土地證書，換發新的土地證書。”再審申請人僅為登記部門，只能根據職能部門作出的注銷決定或法定注銷情形作出注銷登記，履行的僅是一個程序性的登記行為，不具有作出注銷登記的行政職權，故不符合適用該法律依據的要件。
3. 再審申請人作出注銷決定缺乏法律依據
（1）土地使用權人未提出注銷申請的不能注銷。《土地登記辦法》第六章關于注銷登記的規定，除“依法收回的國有土地；依法征收的農民集體土地；因人民法院、仲裁機構的生效法律文書致使原土地權利消滅，當事人未辦理注銷登記的”三種情形，土地登記主管部門可直接辦理注銷登記外，注銷登記均應由原土地使用權人或他項權人申請，顯然糧經所做為土地使用權人并未提出此申請。
（2）本案不屬于依單方申請作出注銷決定的情形。《不動產登記暫行條例（2019修正）》第十四條第（五）項規定：“因買賣、設定抵押權等申請不動產登記的，應當由當事人雙方共同申請。屬于下列情形之一的，可以由當事人單方申請：不動產滅失或者權利人放棄不動產權利，申請注銷登記的；”即僅有一種情況可以依單方申請注銷登記，那就是不動產滅失或者權利人放棄不動產權利。除以上規定情形外不能注銷依法取得的不動產權證。顯然本案并不符合以上規定，故其作出注銷決定沒有法律依據。
（四）未報經縣政府同意直接作出注銷登記屬程序違法
《土地登記辦法》第五十八條規定“國土資源行政主管部門發現土地登記簿記載的事項確有錯誤的，應當報經人民政府批準后進行更正登記，并書面通知當事人在規定期限內辦理更換或者注銷原土地權利證書的手續。當事人逾期不辦理的，國土資源行政主管部門報經人民政府批準并公告后，原土地權利證書廢止。”限期當事人交回原土地權利證書進行更換或者注銷原土地權利證書，均是土地登記主管部門經人民政府批準，辦理更正登記之后的執行行為。再審申請人作出的注銷登記，是行政處理行為過程中的“登記”類的程序性行為，不能用注銷登記的方式取代注銷決定從而侵犯依法登記的土地使用權。本案中，再審申請人沒有提交證據證明作出注銷登記前曾報經縣政府同意，直接作出注銷登記的行為違反法定程序。
（五）超越和濫用職權
1. 僅縣級以上政府具有作出注銷決定的權利
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第五條規定：“單位和個人依法使用的國有土地，由土地使用者向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發國有土地使用權證書，確認使用權。”《某省實施<土地管理法>辦法（第二次修正）》第十一條規定：“土地登記和頒發土地證書后發現有錯登、漏登或有違法情節的，原登記發證機關應當依法更正，收回或注銷原發土地證書，換發新的土地證書。”以上規定可知，具有注銷權的原登記發證機關應為縣級以上人民政府。
2. 不動產登記機構僅可以依據縣級以上政府作出的注銷決定進行注銷登記的行為
《不動產登記暫行條例（2019修正）》第二條規定：“本條例所稱不動產登記，是指不動產登記機構依法將不動產權利歸屬和其他法定事項記載于不動產登記簿的行為”，第三條規定：“不動產首次登記、變更登記、轉移登記、注銷登記、更正登記、異議登記、預告登記、查封登記等，適用本條例。”根據上述規定不動產登記機構僅可以依據縣級以上政府作出的注銷決定進行注銷登記的行為，其不具有作出注銷由縣政府登記頒發的土地使用權證決定的權利。
2008年2月1日起實施的《土地登記辦法》第三條第二款規定：“申請人應當依照本辦法向土地所在地的縣級以上人民政府國土資源行政主管部門提出土地登記申請，依法報縣級以上人民政府登記造冊，核發土地權利證書。”該辦法第十四條第二款規定：“國土資源行政主管部門在辦理土地所有權和土地使用權登記手續前，應當報經同級人民政府批準。”根據上述規定，土地使用權注銷登記應當由縣級以上人民政府批準，國土資源行政主管部門只是具體實施單位。
四、寫在最后
某市自然資源和規劃局172號注銷決定，歷經三級法院審理，哪怕某省院再審裁定以原判決、裁定適用法律、法規確有錯誤來進入再審，但另換合議庭之后，經過激烈的法庭對抗及法院的公正審理，在最后的行政判決中，該決定還是無法去改變該程序、實體違法問題，難逃被撤銷的命運。
因此，行政主體在作出具體行政行為的時候，一定要注意程序和實體合法。總之，行政行為的作出既是權力運行的過程，也是責任履行的過程。唯有堅持合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一，才能贏得公眾信任，實現社會治理效能與法治價值的雙贏！
律師介紹
