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中銀研究 | 從某違章建筑被強拆一案，談行政相對人的法律救濟程序
時間：2025.09.02 作者： 趙軒熠
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引 言
筆者近日接待一起行政案件（違章建筑被強拆）咨詢，行政相對人講述其案件經歷了一些法律程序，想問是否還有法律途徑可走？因是行政相對人咨詢，筆者就以行政相對人的視角對其法律程序進行梳理和分析，看是否還有法律程序可走?
一、案情簡要
某區土地監察局于2020年9月16日作出060號《行政處罰決定書》，認為四行政相對人及第三人未取得建設工程規劃許可證、臨時建筑工程許可證等手續擅自在區96號建設了兩處建筑物，限四行政相對人七日內自行拆除，因四行政相對人逾期未自行拆除，某區土地監察局于2020年11月24日至12月4日強制拆除該兩處建筑物。
二、行政相對人啟動過的法律程序
（一）關于強拆行為，行政相對人啟動的法律程序
2021年5月，行政相對人作為原告起訴，訴訟請求：
1. 確認被告對四行政相對人位于區96號建筑物8層房屋實施強制拆除違法；
2. 某區土地監察局向行政相對人賠償損失人民幣1.3億余元人民幣；
3. 本案的訴訟費由某區土地監察局承擔。
一審法院判決：
1. 確認被告某區土地監察局強制拆除96號處建筑物的行為違法；
2. 駁回行政相對人其他訴訟請求。訴訟費50元由被告承擔。
二審程序：中院判決駁回上訴，維持原判。
申請再審：省高法裁定駁回再審申請。
申請檢察院抗訴，市檢不予支持。
信訪建議通過法定程序維權。
（二）關于行政相對人認為案涉建筑物為住宅，啟動的法律程序
行政相對人起訴某區街道辦，訴訟請求：請求確認某街道辦認定案涉房屋為非住址違法，要求重新認定案涉建筑物為住宅并賠償。
一審法院：認定提起訴訟不符合起訴條件，裁定駁回起訴。
二審法院：認為對公民、法人或者其他權利義務不產生實際影響的行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。行政處罰決定書認定涉案房屋未取得報建手續，違法了《中華人民共和國城鄉規劃法》的相關規定，限期7日內自行拆除。行政相對人四人未對行政處罰決定提起訴訟，涉案建筑物已被拆除。行政相對人四人提起本訴，請求確認某街道辦認定案涉房屋為非住宅違法，要求重新認定案涉建筑物為住宅并賠償。因案涉房屋已被認定為違法建筑并被拆除，某街道辦之前對涉案房屋認定為非住宅對行政相對人四人的權利義務不產生實際影響。一審法院裁定駁回四行政相對人的起訴，符合法律規定。裁定駁回上訴，維持原裁定。
申請再審：省高法裁定駁回再審申請。
申請檢察院抗訴：市檢不予支持。
（三）關于行政相對人針對《行政處罰決定書》啟動過的法律程序
2022年11月16日起訴某區土地監察局訴求：
1. 確認2020年9月16日作出的060《行政處罰決定書》違法；
2. 撤銷案涉的《行政處罰決定書》。
一審法院裁定：行政相對人的起訴已經超過起訴期限，依法應予駁回。
二審法院：起訴超過6個月的起訴期限，并且不存在不可抗力或者其他不屬于其自身原因耽誤起訴的情形，因此起訴不符合起訴條件，依法應予駁回。
申請再審：省法院裁定駁回再審申請。
申請檢察院抗訴：市檢不予支持。
（四）行政相對人針對強拆行為，對某街道辦、某區某土地監察局啟動的法律程序
行政相對人起訴某街道辦、某區土地監察局：
1. 訴求確認某街道辦以某區土地監察局名義強制拆除案涉房屋違法；
2. 判令某區街道辦和某區土地監察局共同向行政相對人賠償房屋毀損的經濟損失1.3億余元人民幣。
一審法院裁定：認為本案是強制拆除行為及行政賠償之訴，被訴行政行為與行政賠償請求指向的致害行為均是涉案房屋的強制拆除行為，該合法性和上訴賠償請求已經經前訴審理確定：生效判決已經確定被訴行政行為違法，并駁回上述賠償請求，同時，申請的再審亦被省院行政裁定駁回。據此，起訴人的起訴具有訴訟標的已為生效裁判所羈束的情形，故起訴人的起訴不符合行政訴訟法定起訴條件。因此，裁定，對起訴人的起訴不予立案。
二審裁定：本次起訴與2021年5月的起訴比較，雖列明的原、被告不完全相同，但均指向同一涉案房屋的同一次強制拆除行為，兩案所訴的行政行為相同。故，本次起訴屬于重復起訴。根據上述法律法規，起訴人的此次起訴，不符合法定起訴條件，依法應作出不予立案的裁定。原審法院裁定不予立案，雖理由欠缺，但結論正確，本院依法應予維持。因此駁回上訴，維持原裁定。
申請再審：駁回再審申請。
申請抗訴：構成重復起訴，不予支持監督申請！
三、本案的結局和復盤
（一）本案程序遺憾
從程序來說，本案歷經這么多法律程序，在程序的選擇上是有失誤和冒進的，也可以說是沒有抓住爭議焦點，應先去對源頭《行政處罰決定》（對案涉房屋的性質）進行處理，在起訴期限內超過訴訟時效，導致后期對《行政處罰決定》沒有任何救濟途徑，進入終局。
（二）如拆遷協議合理，應接受
案涉的房屋已占有使用十余年，可能導致當事人對案涉房產失去了清晰的認知，違章建筑本身已經無法合法化，在有第三方公司愿意有拆遷補償的情況下，接受協議是一種明智的選擇。
現實中太多的案例，幾十年未能解決的很多，不能解決的原因也多，其中當事人的有些訴求本身就是一種妄想，不切實際，其次是行政主體的強勢，加上訴訟本身也是一種對抗，對抗就有輸贏，輸贏就會有一方不滿意，不滿意者就想不停的訴訟、訴訟不行就上訪之類的，造成訴累幾十年。如果能有定分止爭的機會，明智地抓住，那是最好的結局了。
（三）本案復盤提示
1. 時間就是權利，時間更是金錢
法律程序務必爭分奪秒。60日復議期和6個月的訴訟時效非常關鍵，越快啟動越好。首先，必須啟動撤銷《行政處罰決定》，應在強拆行為確認違法啟動之前。其次，更要應注意時間節點，根據該案結果和時間進度啟動相應后續法律程序。
2. 程序違法是突破口
大多數維權成功案例都抓住了強拆程序上的違法行為（尤其是未保障訴權期限、未清點財產等造成重大損失）。這個針對撤銷《行政處罰決定》同樣適用，如該決定能被撤銷，行政相對人會處在很有利的訴訟地位上。
3. 合法財產損失應賠償
房屋違建不等于屋內合法財產可以隨意損毀。這部分損失是賠償重點。本案沒有任何得到補償是有些遺憾的，讓當事人內心很難服判止訴！因此訴訟之外尋找信訪和抗訴等途徑！
四、針對通類案件的法律程序建議
（一）關于強拆行為的處理
1. 先確認強拆行為的性質和法律依據
（1）確認執法主體
強拆是誰實施的？是城管執法部門（通常是規劃和自然資源局、城管綜合執法局或其下屬機構）、街道辦、鄉鎮政府還是其他部門？明確執法主體是后續申請復議或訴訟的前提。
（2）行政機關是否送達了下列法律文書：
①《責令限期改正/拆除通知書》：第一步的認定文書。
②《行政處罰決定書》：包含罰款、限期拆除等最終處罰決定。
③《行政強制執行決定書》：書面告知已經做出了強制執行決定（進行強拆的決定）。
④《催告書》：在強制執行前必須先書面催告履行義務，再次明確需履行的內容和期限。
⑤ 《公告》：強拆前通常會公告拆除決定、時間、地點等。
⑥《強制執行通知書》：有些程序會提前通知具體強拆時間（并非所有程序都強制要求提前通知具體時間，但催告和申請復議/訴訟告知是必須的）。
（3）法定期限是否保障
行政機關在作出《行政處罰決定書》后，必須書面告知申請行政復議和提起行政訴訟的途徑和期限（通常是收到決定書之日起60日內申請復議，6個月內提起訴訟）。在催告書送達后，你仍然有權在法定期限內申請復議或訴訟。在法定期限內或你提起法律程序期間，行政機關原則上不得強拆！（除非涉及緊急避險等例外情形）。
（4）強拆程序是否合法
① 由兩名以上具有執法資格的人員出示證件執行。通知當事人到場（如當事人拒不到場，需邀請見證人見證）。
② 作出現場筆錄并由當事人或見證人簽字。
③ 清點登記屋內物品，制作財物清單（涉及后續賠償），由當事人或見證人簽字或蓋章。如果當事人不到場或不簽字，應在筆錄中注明。
④ 對強拆過程進行錄音錄像（執法單位應主動做，當事人人自己更要爭取錄！）。
⑤ 將物品妥善運至指定場所，通知當事人領取。
如果行政機關在處罰過程中沒有依法保障當事人的復議/訴訟權利（未告知、告知錯誤期限），或者在復議/訴訟期限內以及當事人在法定期限內提起程序后就實施了強拆，或者沒有遵循《行政強制法》規定的催告、公告、清點登記財產等程序，那么強拆行為是違法的！這是當事人最重要的維權依據。
2. 收集和固定證據
（1）現場證據
拍照錄像：強拆后第一時間（最好是強拆過程中就錄到）對現場進行全方位拍照錄像，重點包括：被強拆的建筑物殘骸、現場的執行人員和車輛（拍清車牌號）、破壞的物品、圍觀情況、警戒線等。
（2）保存溝通記錄
回顧之前與執法部門的所有溝通記錄（電話錄音、短信、微信等）。
（3）收集法律文書
收集之前收到的所有相關法律文書（如筆者上面提到的通知、決定、催告、公告等）。
（4）財物損失證據
（5）制作詳細清單
盡可能詳細地列出屋內所有物品（包括建材殘值、設備、家具、家電、個人物品等），注明品牌、型號、購買時間、價值（發票或收據作為憑證）。
（6）尋找購物憑證
整理能證明被毀損物品價值的發票、收據、保修卡、網購記錄等。
（7）證明建筑自身信息的憑證
土地承包合同、建房許可文件（如有）、施工合同、付款憑證等，證明對該建筑的投入。
3. 選擇并啟動法律救濟程序
（1）行政復議
自知道強拆行為之日起60日內提出向作出強制執行決定的行政機關的本級人民政府申請復議，或者向該機關的上級主管部門申請復議。
復議機關會審查執法主體、行為依據、程序是否合法。如果認定強拆違法，可決定撤銷該行為、確認違法、責令賠償等。
（2）行政訴訟
① 當事人自知道或應當知道該強制拆除行為內容之日起6個月內起訴（如果已經申請過復議，可以在收到復議決定書后15日內起訴）確認強拆行為違法，同時需要提供證據證明強拆違反了法定程序和/或實體規定。
② 在確認強拆違法的基礎上，可以要求對因違法強拆造成的合法財產損失進行賠償。
③ 賠償范圍：
違章建筑本身：通常不予賠償，但可能需賠償建筑材料殘值（拆除后剩余物的價值）。
建筑內的合法財產：違建內的家具、家電、合法生產設備、生活用品等私人合法財產，在強拆中被損毀、丟失的，行政機關須依法賠償其合理價值。
強拆造成的擴大損失： 如因程序違法導致正常本可保全的物品被毀等。
④ 舉證責任
一般情況下需要行政相對人（原告）證明違法行為的存在以及損害結果。被告（行政機關）需證明其行為的合法性（它手里有執法記錄和文件）。對于“強拆過程合法合規”負有舉證責任的是行政機關！如果行政機關無法提供強拆全程的完全執法記錄（證明程序合規），就可能承擔敗訴責任。原告對損失的存在和價值承擔初步舉證責任。
（3）其他可能途徑（補充性）
① 行政賠償申請（前置）
可以在提起行政訴訟前，先向強拆機關提交《國家賠償申請書》。如果機關不予賠償或對賠償有異議，再起訴。
② 紀檢監察舉報
如有證據證明執法人員在強拆中濫用職權、玩忽職守、徇私枉法，可以向當地紀委監委舉報其行為。不影響同時進行復議或訴訟。
③ 信訪
信訪不是法定救濟程序，通常效率較低且無法直接解決問題，反而可能會耽誤關鍵的復議或訴訟時效走信訪建議同時進行復議訴訟。
（二）關于“違建”實體認定不服的處理
關于“違建”實體認定當事人不服，可申請復議或訴訟。
如果當事人對建筑被認定為“違法建設”本身不服（例如認為有歷史原因、符合當時政策、存在規劃瑕疵但并非完全無法補辦手續等），可以在收到最初《行政處罰決定書》后（認定其為違法建筑并限期拆除或沒收的決定）立即（在60日復議期/6個月訴訟期內）申請復議或提起訴訟，申請否定該認定本身的合法性。這也是阻止最終強拆的有效程序。
如果強拆已發生，也可以在訴訟違法強拆時一并或另案起訴認定違建的合法性，但重點仍在證明強拆程序違法和賠償財產損失。
綜上，類似案件，一定尋求專業律師幫助！對于處理這類復雜行政案件，強烈建議咨詢并委托擅長行政法和征地拆遷的律師。專業的律師能幫你制定對訴訟策略、梳理要點、收集證據、撰寫文書、出庭應訴，極大提高勝訴概率。訴訟之外的維權中，應依法理性維權，不采取暴力或其他過激行為，不讓自身陷入被動甚至違法處境。
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